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关于政协十三届全国委员会第三次会议 第3294号(政治法律类407号)提案答复的函
发布时间:2021-01-15 16:17:23 收藏 点赞

您提出的《关于实施证券虚假陈述案件中证券服务机构责任承担的提案》收悉,现答复如下:

在资本市场基础制度改革不断深化、双向开放持续扩大的背景下,证券服务机构的服务质量不仅事关市场秩序的维护和投资者权益保护,还直接关系到我国的国际声誉和国际形象。在资本市场的发展过程中,会计师事务所、律师事务所、证券评级机构等证券服务机构为服务和推动企业融资,促进资本形成作出了积极贡献。但不可否认的是,当前证券服务机构在质量控制和执业规范方面,还存在一些问题。近年来连续发生的“康得新”、“康美药业”、“獐子岛”、“瑞幸咖啡”等造成恶劣影响的多起上市公司财务造假案件,都与社会审计机构履职不力,甚至曲意逢迎有关。这些财务造假案件,不仅严重损害了投资者的合法权益,也损害了社会审计机构的声誉,恶化了资本市场的生态环境,造成了极为恶劣的影响。资本市场的健康稳定发展,必须要以科学完备的法律制度为基础,以严格高效的执法司法为保障。在财务造假案件中,上市公司及其实际控制人才是真正的主角和造假活动的受益人,面对花样翻新、手段多样的财务造假伎俩,单靠证券服务机构的审核、验证手段难以发现,为数不少的财务造假案件是在监管部门运用侦查手段后才得以侦破。在这种情况下,如何公平分配证券服务机构的法律责任,就成为一个非常重要的问题。这就要求我们进一步深入研究法律责任制度,细化各类违法行为民事法律责任的构成要件和赔偿标准,不断优化我国资本市场的法治营商环境。

关于以故意和过失为区分标准确定证券服务机构责任的问题。为压实证券服务机构的“看门人”的责任,最高人民法院在总结审判经验和梳理历年来司法解释的基础上,于2007年发布了《最高人民法院关于审理会计师事务所审计业务侵权案件若干问题的规定》,区分故意和过失等不同情况,明确了会计师事务所的民事责任承担。从实践中的情况来看,对于故意帮助造假的证券服务机构课以连带责任,不仅有利于维护投资者的合法权益,更有利于清除行业的害群之马,净化执业环境和执业生态。当然,我们也注意到,在一些已经发生财务造假的案例中,会计师事务所确实面临着审验手段不足的困境,在审计机构已经勤勉尽责,履行了各种必要的审计程序仍不能发现财务造假的情况下,由其承担巨额的赔偿责任并不符合过错与责任相一致的基本法理。去年以来,为解决注册制改革下证券服务机构的责任公平承担问题,最高人民法院已经先后发布了《全国法院民商事审判工作会议纪要》《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》,均提出了责任承担与其主观过错程度相匹配的工作要求。在新证券法施行后,如何结合该法第163条的规定,平衡好投资者利益保护与证券服务机构执业法治环境及行业发展的问题,我们将积极协调财政部、中国证监会等证券服务机构的监管部门,就证券服务机构执业中存在的问题及民事赔偿责任等问题进行专题调研,积极研究符合社会审计机构实际情况的民事赔偿责任制度安排。

关于保留民事诉讼前置程序的问题。《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》(以下简称《若干规定》)第六条规定,投资人提起虚假陈述民事赔偿诉讼需提交行政处罚决定书或者生效的刑事判决文书,这一要求即为通常理解的前置程序。《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》提出要“坚持有案必立、有诉必理”,“禁止在法律规定之外设定受理条件,全面清理和废止不符合法律规定的立案‘土政策’”。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第二十条规定:“以前有关立案的规定与本规定不一致的,按照本规定执行”。在立案登记制改革之后,审判工作中对于前置程序与立案登记制的关系存在着不同的理解,最高人民法院在2015年第八次全国法院民事审判工作会议上,已经提出了案件受理不再以行政处罚或刑事处理为前提条件的工作要求。目前,取消前置程序已经成为社会各界对人民法院证券审判工作的要求。当然我们也注意到,如果取消前置程序,如何解决中小投资者诉讼中的举证难题,是非常现实的一个问题。下一步,我们将继续就这一问题和中国证监会等部门进行研究,探索行政执法和司法审判的有效衔接和沟通机制,切实破解证券纠纷诉讼中的举证难问题。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2020年9月22日