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关于政协十三届全国委员会第三次会议 第3126号(政治法律类382号)提案答复的函
发布时间:2021-01-15 16:14:19 收藏 点赞

您提出的《关于民营“僵尸企业”司法处置的提案》收悉,现答复如下:

自2015年中央经济工作会议提出去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的工作任务以来,此后历年中央经济工作会议均将处置“僵尸企业”、为实施市场化破产程序创造条件作为重点内容加以强调。人民法院作为破产法的适用者和破产程序的主导者,正面临运用破产法思维和法治方式促进国家治理体系和治理能力现代化的历史契机。您在提案中对司法程序处置“僵尸企业”功能的认识,以及对完善破产审判工作的七项建议,我们表示赞同,并已采取相应措施。

一、关于“完善审理机制,提高队伍专业化水平”的问题

一是加强破产审判专业化建设。2016年6月,最高人民法院印发《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》,就在中级人民法院设立清算与破产审判庭提出要求。截至2018年底,全国法院的清算与破产审判庭,从2016年初仅有的5家增至98家。为进一步提升破产审判专业化水平,自2019年1月至今年6月,最高人民法院先后批复在深圳、北京、上海等11个地方设立破产法庭。二是推进破产案件高效审理。为进一步提高破产审判效率,降低破产程序成本,最高人民法院于今年4月印发《关于推进破产案件依法高效审理的意见》,从优化案件公告和受理等程序流程、提升债权人会议召开和表决效率、构建简单案件快速审理机制等方面对法院和管理人提高工作效率予以全面指导。三是推动设立管理人协会。管理人是破产程序的主要参与者,设立管理人协会有利于对管理人队伍的管理、指导和监督。全国各地法院勇于探索,积极引导,截至今年6月,已推动成立管理人协会66家。

二、关于“建立保障机制,助推‘僵尸企业’出清”的问题

一是推进执行案件移送破产审查工作。2017年1月,最高人民法院印发《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》,对执行案件移送破产审查的条件、流程、监督等问题给予明确意见。另外,最高人民法院2018年4月印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》中对执行转破产工作再次予以强调。目前,广东、江苏等地法院执行转破产工作已取得明显效果,执行案件移送破产审查已经成为启动破产程序的主要途径。二是推动建立破产费用保障机制。在最高人民法院的指导下,全国各地法院结合当地实际,通过采取财政拨付、管理人报酬提留等方式建立基金,有效解决了因债务人财产不足以支付破产费用而影响破产程序启动的问题。三是完善绩效考核机制。近年来,在最高人民法院制定的关于推进破产审判工作的多个司法文件中,均将建立科学的破产审判绩效考核机制作为重点内容加以明确。部分地方法院也已经制定了以债务人财产金额、债权人人数、案件审理周期等为标准的单独考核办法。另外,负责编制管理人名册的法院也相应组织开展了对管理人履职的个案考核及年度考核。四是加强破产审判的信息化建设。2016年8月1日,最高人民法院正式开通全国企业破产重整案件信息综合平台。为保障平台规范运行,最高人民法院还制定下发了相关配套文件。自上线运行以来,该网实现了破产案件一站式的网上业务协同服务,较好地服务了破产审判工作。五是推动个人债务清理试点工作。2019年7月16日,国家发展和改革委员会等13部委印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》,明确要研究建立个人破产制度,重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。次日,最高人民法院即派员专程至浙江温州法院调研个人债务清理工作。截至目前,台州、温州、苏州等多地法院均已在有序开展个人债务清理试点工作。

三、关于“制定统一标准,精准识别‘僵尸企业’”的问题

“僵尸企业”一般被界定为“不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准,持续亏损三年以上且不符合结构调整方向的企业”。“僵尸企业”不是一个法律上的概念,但根据对“僵尸企业”的上述界定,其多属于已出现破产原因的企业。所谓破产原因,根据《中华人民共和国企业破产法》第二条的规定,指企业法人不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。为解决破产审判实践中出现的破产程序“启动难”、破产案件“受理难”的问题,最高人民法院于2011年9月制定了《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》,明确企业破产案件的受理标准和程序,排除法律适用方面的障碍。2016年7月,最高人民法院又专门下发《关于破产案件立案受理有关问题的通知》,明确“不得在法定条件之外设置附加条件,限制剥夺当事人的破产申请权,阻止破产案件立案受理,影响破产程序正常启动。”2015年以来,全国法院破产案件受理数量逐年攀升,破产程序“启动难”、破产案件“受理难”的问题得到有效缓解。

四、关于“加强部门联动,构建常态化协调机制”的问题

诚如您所言,企业破产是一项系统工程,无论是破产财产处置、打击逃废债务、管理人履职保障,还是企业职工安置、企业税费减免、重整企业信用修复,都需要政府相关职能部门的支持及社会多方的配合。一直以来,无论是在司法文件中,还是在全国破产审判工作会议上,最高人民法院均要求各地法院在地方党委领导下,积极与政府建立企业破产工作统一协调机制,统筹企业破产重整和清算相关工作,妥善解决企业破产过程中出现的各种问题。全国各地法院也纷纷联合或推动当地政府出台相关实施意见,特别是在优化营商环境的背景下,破产审判配套机制工作取得长足进展。

五、关于“提前做好预案,防范各类风险”的问题

作为概括性处理破产企业债权债务关系的程序,破产案件涉及利益主体多、审理难度大,对法官和管理人综合能力要求高。一方面要全面调查债务人财产状况,并通过破产撤销权、确认无效行为等制度纠正无偿转让财产、对债权人进行个别清偿、为逃避债务而隐匿、转移财产、虚构债务或者承认不真实的债务等不正当行为。最高人民法院在《关于推进破产案件依法高效审理的意见》中特别强调,对于涉嫌犯罪的恶意逃废债行为,人民法院应当根据管理人的提请或者依职权及时移送有关机关依法处理。另一方面要依法保护债权人利益,保障债权人知情权。针对您特别提及的对担保权人和职工的权益保护问题,最高人民法院2018年3月印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》中,以及2019年3月制定的《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(三)》中均作出相应规定。破产清算和破产和解程序中,担保物权人可以随时向管理人主张就该特定财产变价处置行使优先受偿权。对于职工权益的保护,我们要求各地法院要推动完善职工欠薪保障机制,由第三方垫付的职工债权,原则上按照垫付的职工债权性质进行清偿。

六、关于“加大舆论宣传,营造良好外部环境”的问题

正如您所言,囿于社会文化的原因,社会公众对破产一致存在“企业逃避债务、走向死亡”的误解。随着破产审判逐渐走向常态化,社会各界对破产法理念的了解也在逐渐加深。接下来,最高人民法院也将继续通过召开新闻发布会、发布典型案例等形式,广泛宣传破产制度功能和破产政策法规,引导社会各界更新理念,增进全社会对破产审判工作的认同和支持。使债权人认识到破产法是债权概括性公平受偿的终极手段;使债务人认识到,通过破产重整、和解程序企业能够获得复苏机会;使债务人股东认识到,破产法能够为他们提供重新开始的机会;使社会认识到,破产法能够实现优胜劣汰,使市场资源得到有效、合理利用。

七、关于“发挥政府作用,坚持市场化处置路径”的问题

您在提案中谈到的该问题,涉及以市场为衡量标准的分类处置问题。落脚到破产审判中,即对于具有营运价值的困境企业发挥重整、和解程序的挽救功能,对于丧失经营价值的“僵尸企业”适用破产清算程序及时出清。这也是最高人民法院一直以来坚持的导向。在去年11月印发的《全国民商事会议纪要》中再次强调,“及时发挥破产重整制度的积极拯救功能,通过平衡债权人、债务人、出资人、员工等利害关系人的利益,实现社会整体价值最大化……推进不符合国家产业政策、丧失经营价值的企业主体尽快从市场退出,通过依法简化破产清算程序流程加快对‘僵尸企业’的清理。”

综上,您的建议在大量调研的基础上形成,全面准确,基本涵盖了破产审判工作的各个方面,具有很强的针对性和指导意义,我们对此深表敬意。下一步,我们将继续加大对全国破产审判工作的指导力度,切实发挥破产制度功能,为服务供给侧结构性改革、营造一流营商环境、推动经济高质量发展提供有力司法保障。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2020年9月22日