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关于政协十三届全国委员会第一次会议 第4247号(政治法律类451号)提案的答复
发布时间:2018-11-13 08:39:48 收藏 点赞

您提出的《关于制定<强制执行法>的提案》收悉,现答复如下:

您在提案中强调了制定《强制执行法》的必要性,明确了《强制执行法》立法的指导思想、基本原则,并从执行机构及人员、执行权的运行、执行保障体系、执行当事人的权利及其救济、执行监督等五个方面设计了《强制执行法》的基本框架。我们认为,您的建议对于加快强制执行单独立法的进程,解决执行制度供给不足问题以及提升执行工作的规范化水平等,都具有重要意义,我们将在今后相关工作中积极吸收、采纳,并推动立法部门尽快将《强制执行法》提上工作日程。

一、强制执行单独立法确有必要

随着我国执行理论和司法实践的蓬勃发展,制定一部强制执行法的需求显得更加迫切。

(一)制定强制执行法是落实中央决策需要。强制执行法是社会主义法律体系的重要组成部分,是实施全面依法治国基本方略的一项重要内容。党的十八届四中全会明确提出,要“制定强制执行法”。因此,制定强制执行法是全面实施依法治国、确保中央重大决策部署落地生根的具体举措和必然要求。

(二)制定强制执行法符合审判执行工作发展规律。一方面,从审判权与执行权的关系看,随着执行理论实践的发展,执行权与审判权在性质、功能、价值等方面都存在明显差异。比如执行权通常被认为兼具司法权和行政权特性,与旨在解决纠纷的司法权不同,执行权旨在强制实现申请执行人的实体权利,因此,强制执行法以依法、高效地实现执行依据所确定的权利为目的,在价值取向上更加注重效率价值,这一点与更加强调公平价值的审判权截然不同。这种差异会在权力运行原理、机制等方面有所体现,将二者统一规定到一部民事诉讼法中,不仅影响法律的统一性,也难以突出二者的个性特点。另一方面,从内容看,强制执行法具有较强的综合性,既包括程序法内容,也包括大量实体法内容,比如参与分配的顺位问题、变更追加执行主体问题等;既包括民事审判的执行,也包括仲裁裁决、公证债权文书等其他民事纠纷解决程序结果的执行;既包括民事执行,也包括行政执行、刑事执行等等。因此,将强制执行相关内容规定在民事诉讼法中,有削足适履之嫌,很多内容难以被民事诉讼法所涵盖,处于无法可依的状态。为此,最高人民法院只能暂时借助另行制定司法解释等方式予以解决,比如最高人民法院出台了刑事涉财产部分执行的司法解释,出台了关于仲裁裁决执行的司法解释,还将出台关于公证债权文书执行的司法解释。

(三)制定强制执行法顺应世界发展潮流。纵观世界有关强制执行的立法模式,主要有两类,一类是混合式立法模式,比如德国、意大利、西班牙、瑞士、秘鲁、英国、美国等,另一类是强制执行单独立法,主要有法国、瑞典、俄罗斯、奥地利、比利时、挪威、冰岛以及亚洲的日本、韩国和我国台湾地区等,其中法国、日本、韩国和俄罗斯都是由最初的混合立法模式改为单独立法模式。单独立法是世界强制执行立法模式的发展趋势,有助于贯彻审判与执行相分离的理念,有利于优化民事诉讼法典,契合民事诉讼法的类型化、纯粹化发展方向,同时,也满足统一强制执行法制、方便强制执行法律适用的现实需要。因此,我国尽快制定强制执行法,是顺应世界强制执行立法发展潮流的应势之举,同时也是展现我国科学立法工作水平的重要举措。

(四)制定强制执行法是解决执行难的必要举措。执行难的成因错综复杂,其中一个重要原因就是立法供给不足,“无法可依”的情况时有发生。民事诉讼法执行篇的条文只有35条,受限于民事诉讼法的整体条文规模,二十多年来,条文总数始终变化不大。但执行工作内容非常繁杂,执行司法解释有近30部,去年出版的《人民法院办理执行案件规范》有1000条操作规范,最高人民法院和专家起草的强制执行法草案都有数百条。民事诉讼法对执行工作的35条规定相对较为原则,随着这些年执行工作取得了快速发展和长足进步,现有的立法供给已无法满足执行实践发展的需要,成为制约执行发展的重要因素。虽然最高人民法院近些年出台的司法解释、规范性文件,进一步完善了执行规范体系,在一定程度上弥补了立法不足,但司法解释、规范行文件终归不是法律,其具有自身不可回避的局限性,有必要通过强制执行立法,对这些创新成果予以肯定,进一步巩固改革创新成果,为执行工作的健康长远发展保驾护航。

二、强制执行单独立法具有良好的理论基础

自上世纪八九十年代以来,关于强制执行理论的探索研究从未停止,而且不断深化发展,涌现了一大批理论研究学者和论文专著译著,强制执行制度中的主要问题和核心内容得到了比较充分的论证,为强制执行的单独立法奠定了良好的理论基础。比如《强制执行法起草与论证》一书,自2002年以来先后出版了三册,在强制执行单独立法的理论基础、基本原则、体系构建、重要制度架构等等方面都有深入讨论。再比如对于其他国家和地区的强制执行制度研究也在不断加强,不仅比较强制执行法研究著作增多,一些专著也不少,比如英国强制执行法、韩国强制执行法等,特别是台湾地区大量强制执行法专著的不断引入,进一步促进了大陆地区强制执行理论的繁荣发展。此外,随着大量法学研究生进入人民法院执行队伍,实务界研究执行理论的热情不断高涨,人才不断涌现,成果日渐丰硕。最高人民法院组织的执行论坛已经连续召开了八届,每届论坛都组织评选一批优秀学术论文,并组织对相关理论与实务问题开展深入讨论,越来越多的学者和法官参与其中,共同见证了执行理论研究的蓬勃发展,为强制执行单独立法做好充分的理论准备。

三、强制执行单独立法具有扎实的实践基础

自1999年中央出台文件专门就解决执行难作出明确指示以来,执行工作取得了快速发展,尤其是党的十八大以来,执行工作在各方面取得了跨越式发展,为强执行单独立法奠定了扎实的实践基础。

(一)执行工作得到前所未有的关注。自党的十八届四中全提出要切实解决执行难以来,特别是2016年最高人民法院周强院长在十二届全国人大四次会议上提出“要用两到三年时间基本解决执行难问题”以来,全国法院开展了轰轰烈烈的基本解决执行难工作,进行了声势浩大的执行宣传,各级党委政府对执行工作的重视、支持力度前所未有,各地基本解决执行难工作力度前所未有,执行工作在全社会的影响力前所未有,为强制执行单独立法营造了良好的社会环境和舆论氛围。

(二)完善的执行规范体系初步形成。自党的十八大以来,最高人民法院密集出台司法解释和规范性文件,先后制定修订失信被执行人名单、迟延履行期间债务利息、拒执罪、限制高消费、执行异议复议、财产保全、变更追加执行当事人、网络司法拍卖、执行和解、执行担保、仲裁裁决执行等近20个司法解释和终结本次执行程序、款物管理等近30个规范性文件,涉及执行工作的各个方面、各个环节,有力统一了执法尺度,有效填补了规则空白。最高人民法院还对大量零散的甚至相互冲突矛盾的司法解释、规范性文件进行系统梳理,形成了覆盖各项重要节点并自成体系的执行办案指引1000条,使执行工作流程和工作标准更加明确、规范。随着这些执行规范体系在司法实践中的广泛适用和不断发展,为强制执行立法奠定了坚实的司法实践基础。此外,最高人民法院起草的《民事强制执行法(草案)》已经修订至第六稿,中国政法大学杨荣馨教授主持的《强制执行法(专家建议稿)》也已经完成出版,因此,强制执行单独立法的时机已经成熟,并且一旦立项,一部符合中国国情、体系完备科学的强制执行法指日可待。

(三)执行队伍素质显著提升。徒法不足以自行,法律的生命在于实施。强制执行法律的主要执法者是人民法院执行队伍。因此,一支高素质的执行队伍是强制执行单独立法的关键。近年来,执行队伍的正规化、专业化、职业化建设有了长足进步,相比过去,执行队伍的年龄更轻、学历更高、结构更优、专业更强,整体队伍素质有了显著提升,完全有能力学习掌握一部精细复杂的强制执行法,并在司法实践中正确运用法律武器,确保强制执行法的各项制度规定得到不折不扣地贯彻落实,确保相关立法目的得以充分实现。

四、下一步的整体设想及具体举措

(一)整体设想

鉴于制定单独的《强制执行法》已具有扎实的理论基础、实践基础和政策基础,我们完全赞同您的建议,即希望并将积极推动立法机关尽快将强制执行立法提上工作日程,统筹推进有关工作,最高人民法院将密切配合,加强调查研究,提供基础性素材,共同推进强制执行法尽快出台。我们也赞同您关于《强制执行法》指导思想和基本原则的定位,即在平等保护各方当事人合法权益的基础上,坚持执行依申请启动,执行权科学配置和分工制约,执行中保障当事人权利,充分监督制衡等原则,实现进一步规范执行行为,完善执行程序,健全执行机制,维护法律统一实施的立法目的。此外,在宏观层面,我们认为强制执行立法还应坚持以下几项原则:

第一,在指导思想上,始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,以扎根中国土壤,解决现实问题,指导执行实践为基本方向,以逐步完善中国强制执行制度体系,切实提升执行规范化水平,不断增强人民群众的获得感为根本目标。

第二,在立法内容上,既要充分吸收各国执行先进经验和做法,积极借鉴各国执行实务经验做法和优秀理论研究成果,兼收并蓄,博采众长,更要系统梳理和全面总结我国的执行实践经验,特别是基本解决执行难过程中的创新性机制和做法,坚定理论自信和制度自信,积极推动构建具有中国特色的执行制度体系,为世界范围内解决执行难问题提供“中国方案”,贡献“中国智慧”。

第三,在立法技术上,既要坚持问题导向,着力解决执行实践中的疑难复杂问题,填补规则空白,又要尊重立法规律,讲法理,讲体系,努力制定一部体系科学、逻辑严密、操作性强的《强制执行法》。

(二)具体举措

为切实推进强制执行立法工作,最高人民法院将采取以下措施:

第一,依托执行学院、执行专业委员会、执行特邀咨询专家三大平台,进一步深化执行理论和制度研究。为有效解决当前执行理论研究较为薄弱,执行制度供给不够充分,执行队伍专业化素质相对偏低等问题,更好地担负起新时代赋予人民法院执行工作的职责使命,最高人民法院在各高等院校和专家学者的大力支持下,成立了国家法官学院执行学院,调整完善中国审判理论研究会执行专业委员会组织架构及其职能,聘任执行特邀咨询专家,从而形成了为执行工作提供理论支撑和智力支持的三大重要平台。此外,最高人民法院还积极调配资金专门用于执行专项课题研究,即将对外发布二十个执行专项课题,以争取和吸引各方面的专家学者对执行中重大疑难问题展开深入研究和探讨,并设置了“强制执行法草案修订暨强制执行立法问题研究”专项课题。下一步,最高人民法院将通过三大平台互相支持、融合发展,更加广泛地凝聚各方智慧和力量,深入开展执行理论研究,大力推进执行队伍正规化、专业化、职业化建设,为《强制执行法》单独立法奠定更为坚实的理论和人才基础。

第二,进一步加强执行司法解释和执行规范性文件制定工作,尽快形成系统完备科学的执行规范体系。目前人民法院在执行工作中适用的规范存在三个特点,一是规范比较杂乱、体系性比较差;二是有些规范已经比较陈旧,不能适应现在执行工作的需要;三是有些问题缺乏明确规范,有待新的司法解释来填补。目前,最高人民法院正在加紧起草、制订有关股权执行、公证债权文书执行、财产估价等多部司法解释。与此同时,我们还将坚持实用性与体系性并重的原则,对现有执行司法解释、规范性文件等进行全面梳理和系统清理,以基本形成系统完备科学的执行规范体系,完成执行制度的顶层设计。我们相信,这些司法解释的出台以及执行司法解释编注工作的完成,不仅能够大大缓解执行法官面临的规范不足的困境,也将给未来强制执行法的立法活动积累宝贵的实践经验。

第三,积极配合立法机关,稳步推进强制执行立法。目前,最高人民法院已根据全国人大法工委发来的《关于征求十三届全国人大常委会立法规划项目建议的函》的要求,正式向法工委提出了制定《强制执行法》的立法建议,并提出了具体的立项报告,报告中包括法律名称,立法必要性及可行性,立法的主要内容,与相关法律之间的关系,有关配套法规情况及起草进度安排等具体内容。在此,您关于强制执行法制度设计的五个方面,基本囊括了强制执行法总则中涉及的主要内容,可作为我们调研、起草和修改强制执行法建议稿的重要参考和依据。下一步,最高人民法院将全面配合立法机关,加强执行调查研究工作,提供各类基础性素材,在继续做好强制执行法建议稿修改完善工作的同时,积极稳妥推进强制执行立法,争取内容全面、体系完备的强制执行法早日面世。

综上,为践行“用两到三年时间基本解决执行难”的庄严承诺,贯彻司法为民宗旨、维护人民群众的合法权益,彻底治理消极执行、乱执行现象,最高人民法院将以时不我待的精神推进执行规范化建设,切实加强司法解释、规范性文件的调研起草,稳步推进强制执行立法工作,实现人民法院履行职责与服务大局的统一。同时也希望您继续关注和推动强制执行单独立法,并期望您在强制执行法制定过程中,继续对相关具体问题提出宝贵的意见和建议。

感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2018年6月13日