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对政协十二届全国委员会第五次会议 第1187号(政治法律类123号)提案的答复
发布时间:2017-12-25 10:49:20 收藏 点赞

您提出的关于实现“基本解决执行难”目标的提案收悉,经商国家发展和改革委员会,现答复如下:


一、关于进一步强化执行机制与执行手段


一是关于法院系统要树立一盘棋的观念,进一步密切立案审查、案件审理和案件执行之间的关系,争取案件后期执行上的主动权的建议。实践中确实存在不少立案、审理时不考虑或者疏于考虑后期执行的立、审、执脱节,导致错失财产保全时机等造成执行被动的现象。为解决该问题,最高人民法院2011年印发的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第24条规定,“立案、审判机构在办理民商事和附带民事诉讼案件时,应当根据案件实际,就追加诉讼当事人、申请诉前、诉中和申请执行前的财产保全等内容向当事人作必要的释明和告知。”最高人民法院2016年印发的《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》(法发[2016]10号)第13条再次提出明确要求:“完善保全和先予执行协调配合机制。在立案阶段强化执行风险告知和保全、先予执行申请提示,降低申请执行人权利落空的风险。”向基本解决执行难宣战后,为了彻底解决立案、审判与执行的衔接问题,我们起草了《关于立案、审判程序与执行程序协调运行的意见》,拟于近期下发。


二是关于要进一步加大对那些有能力履行义务、但却抗拒执行的人和事的打击力度的建议。要敢于和善于运用法律武器,用好用足法律赋予的强制措施和执行手段,要果断采取拘传、罚款、拘留、搜查等强制措施,直至追究其刑事责任,决不能让“老赖”得逞。“强制执行”一个很重要的方面就是要突出执行的强制性,否则判决内容难以实现,司法权威也无从谈起。这也是近年来法院执行工作一直坚持贯彻的工作思路。一方面,积极加强与公安机关的合作,借助公安机关在查找被执行人方面特殊的物力、人力优势,积极查找被执行人,对其施以限制出境、罚款、拘留等强制措施,打击拒执犯罪。去年1月,由国家发改委牵头,最高人民法院、人民银行、公安部等44部委联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》。备忘录对公安机关“协助查找下落不明的失信被执行人”以及“协助查询反馈失信被执行人身份、护照信息及车辆财产信息”,协助“限制失信被执行人出境”,“协助查封、扣押失信被执行人名下的车辆”,“协助实施限制消费措施”,“打击拒执犯罪”等,作了明确要求。目前已经建成公民身份信息、机动车车辆信息、出入境信息的网上查询机制。其他方面,我们也在积极在与公安部对接会商,出台具体的实施方案或指导意见,争取早日将备忘录的内容全部落到实处。公安部也明确表示,要加强与人民法院的信息共享、互联互通,不断健全惩戒失信被执行人的联动机制,为促进社会公平正义做出努力。浙江等地法院和公安机关在协助法院查控被执行人机制建设方面已经进行了有益探索。浙江高院与浙江省公安厅在2014年就建立起了公安机关协助人民法院查控失信被执行人的网上布控机制,收效良好。仅以2017年1至5月份为例,浙江全省法院移送公安布控的失信被执行人53860人,协助控制到位13491人,执结案件4117件,执行到位4.2亿元。另一方面,加大对拒执犯罪的刑事打击力度。毫无疑问,刑罚在遏制部分被执行人或相关人员逃避执行、抗拒执行、阻碍执行甚至暴力抗法等现象,改善执行环境等方面,有着民事制裁手段所没有的优势。最高人民法院高度重视对拒不执行判决、裁定等犯罪行为的打击,于2014年11月联合最高人民检察院、公安部组织开展一场全国范围内的集中打击拒不执行法院判决、裁定等犯罪行为的专项行动。通过专项行动,一大批抗拒执行的行为人被判处刑罚,有效遏制了各种抗拒和规避执行现象。各地人民法院通过各种新闻平台,开展广泛深入的系列宣传活动,在全社会形成了惩治抗拒执行违法犯罪行为的强大舆论氛围。此外,各地人民法院也经常根据自身工作实际定期不定期地在本地区开展专项打击行动,社会反响良好。2015年,针对实践中被执行人或相关人员规避执行、抗拒执行的手段和方式更趋隐蔽性、多样化的趋势,最高人民法院出台《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》,对拒不执行判决、裁定罪的追诉程序、适用条件等方面作了进一步细化和完善。特别是,明确规定部分拒不执行判决、裁定罪案件可以按照自诉程序进行追诉,有效缓解了实践中部分公安机关协助不力的问题。当年8月,全国人大常委会又通过了刑法修正案(九),明确单位可以构成拒不执行判决裁定罪的主体,更是进一步织密打击拒不执行判决、裁定犯罪行为的刑事法网。


二、关于进一步加强部门间沟通和协调,形成解决执行难的合力


诚如您所言,法院执行工作是一项社会系统工程,要切实解决法院执行难的问题,需要社会各方面的支持和协助。毋庸讳言,这些年,各级人民法院执行工作取得的成绩,也与各级党委、政府及有关部门的支持分不开。这点在执行网络查控系统、失信惩戒系统建设上,体现得更加明显。


在执行查控系统建设方面,目前,已经初步建成以最高人民法院“总对总”为主体,以地方人民法院“点对点”为补充的覆盖全国及主要财产形式的网络执行查控体系。可通过查控系统进行网络查询信息的单位包括中国人民银行、公安部等13家单位以及3500余家银行(其中的2012家银行开通了网络冻结功能),基本实现对所有银行业金融机构的全覆盖。可查询的信息种类目前共有14类18项信息,包括人民银行的开户行信息、银行的存款信息、公安部的车辆信息和出入境证件信息、农业部的渔船信息、交通部的船舶信息、工商总局的企业法人基本登记信息和企业的对外投资信息、证监会的证券信息、中银联的银行卡消费记录信息、腾讯的财付通账户存款信息、支付宝的账户财产信息、京东金融平台的财产信息等。此外,与交通部建立的船舶网络查封功能、与公安部建立的车辆查封功能已上线;证券冻结功能已在北京、上海、广东、福建、浙江五省市试点上线;对于尚不具备“总对总”查控条件的不动产信息,通过与国土资源部联合下发《关于推进信息共享和网络执行查询机制建设的意见》,支持和督促各地积极建设不动产“点对点”网络查控系统;与国家税务总局的相关网络执行查控机制建设也已经取得突破性进展,双方正在就合作备忘录的具体内容、数据传输方式、数据传输频率等细节进行确认,预计今年年底将完成建设任务;工业和信息化部明确表示,将积极配合最高人民法院推动出台打击为被执行人逃避执行提供电话卡等行为的司法意见,研究建立相关工作机制,依法依规配合做好处置工作。


下一步,我们将在前期工作的基础上,在各有关部门的支持配合下,继续完善人民法院执行网络查控系统。一方面是下力气拓宽网络执行查控的范围,有条件实现网络查控的财产(或信息)原则上均可实现网络查控。另一方面是要逐步升级系统功能,在实现网上查询的同时,要在网上控制、划拨等方面取得更大进展。


三、关于全社会都要支持法院的执行工作


党中央、国务院高度重视社会信用体系建设,党的十八届三中、四中、五中、六中全会都有明确部署。各地区、各部门贯彻落实社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》,全面推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设,充分发挥社会信用体系建设的基础性作用。去年,针对执行难,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》(以下简称《意见》)。


最高人民法院建立并完善了失信被执行人名单制度。但这个制度要真正发挥作用,还有赖于整个社会信用体系的完善,有赖于信用建设单位的积极协助与配合。只有将失信名单真正应用到社会经济生活的各个环节,才能真正取得预期的信用惩戒效果,即要切实拓宽失信被执行人的惩戒范围。为加大信用惩戒,最高人民法院的工作重心就是认真贯彻中央精神,积极推进《意见》的落实。中央44家单位于2016年联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》,共推出了八大类55项惩戒措施,涉及招投标、政府采购、银行贷款、金融高管从业等30多个重点领域,其中有些措施已落地实施。比如,在限制失信被执行人担任法定代表人、董事、监事等方面上,全国各级工商、市场监管部门依法对失信被执行人进行法定代表人、董事、监事等任职限制7.11万人次。同时依托国家企业信用信息公示系统以及配套的部门间协同监管平台,国家工商总局会定期将其掌握的企业经营异常名录、严重违法失信企业名单、吊销企业等信息推送给相关部门,实现了企业信用信息的共享。今后,最高人民法院将继续在国家发改委的牵头组织下,加强与有关部门的沟通对接,推动及时出台贯彻落实《意见》的文件,并协调有关部门尽快研发惩戒系统软件,将失信被执行人名单信息嵌入各自办公平台中,在各自职权范围内对失信被执行人进行惩戒,确保信用惩戒措施落地生根、产生实效。


四、关于要准确区分执行不能和执行不力


准确区分执行不能和执行难,是基本解决执行难问题目标的重要方面。此前,对于执行工作的评价机制并不科学。许多案件之所以不能执行到位,是被执行人确无财产可供执行,并非是法院执行不力等其他原因。但是在过去,此类案件是不作区别评价的,社会公众的观念里也是这么认为的。在他们看来,只要案件申请执行了,没有执行到位就是执行难。随着去年以来基本解决执行难工作的全面推进,法院对于执行不能案件的甄别标准与相关配套制度更加完善顺畅,社会公众对于执行难的认识也显得更加理性,人们的观念也在逐渐转变。

正如您所言,在准确甄别执行不能的同时,“法院系统应采取一切措施坚决防止以任何借口拖延或不予执行生效裁决”,即要防止消极执行的问题。不可否认,当前仍然存在消极执行、乱执行、选择性执行的现象。基本消除这些现象,是人民法院解决执行难目标的重要方面。近年来,最高法院人民在推进执行规范化建设的工作思路是一贯的,也推出了许多实实在在的举措,主要包括:


一是在坚持推动强制执行单行立法的同时,通过制定执行方面的司法解释、与有关协作单位签署协作纪要、汇编整理现行的执行规范、制定执行办案操作指引等方式,不断完善执行办案规范体系。


二是以执行信息化建设为抓手,通过开发完善执行案件信息管理系统、网络司法拍卖系统、执行案款管理系统等执行案件办理系统,打造执行指挥中心,推动执行裁判文书和执行流程信息公开,加强执行工作的管理,借助信息技术来压缩违规操作的空间,堵塞管理漏洞,倒逼执行行为规范。


三是以作风建设、业务能力建设为重点,通过开展警示教育活动,强化教育培训等方式,不断加强执行队伍建设,以提高执行队伍的思想政治素质和专业化水平,养成规范执行、公正执行、廉洁执行的意识。


在各级党委领导、人大监督、政府关心、社会各界推动下,近年来最高人民法院基本解决执行难的工作,尤其是在信息化和规范化的建设上,在执行体制的改革上,取得一定成果,但与人民群众的期待仍有差距,解决执行难也非一朝一夕、一蹴而就的。培根说过,“对于一切事物,尤其是最艰难的事物,人们不应期望播种与收获同时进行,为了使他们逐渐成熟,必须有一个培育的过程。”我们既要用苛刻的眼神去正视、发现不足并予以改进,同时也要有宽容的心态等待事物的健康成长。我们仍将尽最大所能,采取切实有效的措施,全力推进各项执行工作健康快速发展,为确保在两到三年期限内完成基本解决执行难的目标任务而不懈努力。


感谢您对人民法院工作的关心和支持。


  2017年8月17日