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全国政协委员孙南申:依法治国进程中的司法审查与公益诉讼
发布时间:2014-12-17 17:48:40 收藏 点赞

全国人大代表政协委员系列谈

依法治国进程中的司法审查与公益诉讼

全国政协委员、复旦大学法学院教授 孙南申


我国现行的利益冲突解决机制主要体现为保护国家利益和个体利益的刑事诉讼、民事诉讼与行政诉讼制度。但缺少对群体纠纷或社会利益冲突的救济途径与解决机制。


关于行政行为的司法审查制度,十八届四中全会决定中明确提出,要“完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。作为“民告官”的制度设计,行政诉讼的出发点在于人民法院通过对行政行为的司法审查,监督制约行政权,维护行政相对人的合法权益。但1989年的行政诉讼法在司法理念、制度设计等方面已显滞后,难以适应国家治理和人权保护的基本要求。如该法规定的起诉期限仅为三个月,且构成中断的理由只限于“不可抗力”或“特殊情况”,本应类似于民法中的诉讼时效,如当事人不提出抗辩,人民法院则不主动审查,可以中断,且超过时效不构成驳回起诉的理由。但按照现行行政诉讼法及其解释,在被告没有提出起诉期限抗辩的情形下,法院也能主动审查,不存在中断事由,而且一旦超过起诉期限,便可裁定驳回起诉。在一些省份,以裁定不予受理和驳回起诉的行政案件占一审案件的30%以上,其中绝大多数与超过起诉期限有关。


这类不合理的规定如不修改完善,对行政行为的审查便会流于形式,难以有效制约行政执法,更使老百姓因遭遇行政侵权时救济无门而寻求“信访不信法”的救济。目前,行政诉讼法的修改已经全国人大常委会审议表决通过。新修改的行政诉讼法将起诉期限延长至六个月,并将“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情况也作为中断的理由。


进一步健全行政诉讼立法和完善行政行为司法审查制度,对实现法治政府与社会和谐至关重要。为此,修改后的行政诉讼法进一步拓宽了“民告官”的法律渠道,完善了依法维权和化解行政纠纷的机制,并通过对现行行政诉讼法起诉、审理、判决、执行等机制的改进和完善,扩大了可诉行政行为的范围,强化对行政机关依法行政的监督。


的十八届四中全会公报在关于“优化司法职权配置”的论述中部署了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的任务。我国现行的利益冲突解决机制主要体现为保护国家利益和个体利益的刑事诉讼、民事诉讼与行政诉讼制度。但缺少对群体纠纷或社会利益冲突的救济途径与解决机制。现行民事诉讼法第五十五条仅规定,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。为此,笔者就如何建立公益诉讼制度,提出如下落实措施与立法建议。


通过立法确定公益诉讼制度的基本原则与内容。公益诉讼保护的对象是社会公共利益,突出表现为保护社会弱势群体的利益,而非个人利益与国家利益。公益诉讼针对的是损害社会利益的行为,而并未直接损害起诉人的利益。当前社会实践中出现的劳动就业、环境污染、食品安全、征用拆迁等群体纠纷及损害群体利益的现状确实需要公益诉讼制度的干预。为此,应当通过立法对此加以具体规范,包括公益诉讼定性与标的、公益诉讼主体的确定、设定公益诉讼程序的内容等方面。


将公益诉讼定性为民事诉讼,功能为规范行为而非损害赔偿。公益诉讼涉及多数人利益,应定性为民事诉讼案件,但可不包括损害赔偿问题的请求,而主要解决行为规范问题,如限于请求被告作为或不作为。公益诉讼目的在于改变现有的不合理格局,终止有关的侵权行为,而不在于使公众中的所有个体获得赔偿,否则容易产生收益分配难题与滥用诉权倾向。公益诉讼解决的是行为规范问题,而非赔偿问题,其结果是规范被告的行为,要求被告做特定行为或不作为。


确定检察机关为公益诉讼的基本主体。作为公益诉讼主体应当与案件无利害关系,故在立法上应对“法律规定的机关”加以明确。国家机关作为起诉主体,其行政管理权与主体请求权之间不应发生混同。检察机关作为法定的法律监督机关,是代表社会公共利益提起公益诉讼的最为合适主体。在我国,检察机关并不隶属于政府机关,具有较高法律地位和独立性,并且与公益损害之间不存在利害关系。


检察机关提起的公益诉讼,既可针对已造成的损害,亦可针对潜在的公益损害。如损害已发生,法院可以命令侵害人进行赔偿,赔偿款交入国家设立的相关基金,或命令侵害人采取一定补救措施,或发出禁止做出某种行为的禁令;如果被告行为有造成侵害的危险且情况紧急,检察院可在法院作出最终判决前请求其采取保全措施,命令被告采取或不得继续某种行为。


民事调查制度是检察机关介入公益诉讼程序的起点。应通过法律赋予检察机关有充分手段获取公益诉讼证据,同时规定其他机关有配合义务。在此制度下,一旦收到有关群体利益受到侵害或有侵害危险的民众投诉或其他部门报告后,检察机关即可进行民事调查。目的在于确定侵害公共利益的事实、认定损害范围、明确承担责任的主体,重点是收集可能提起公益民事诉讼的证据材料。


经过公益诉讼的民事调查,检察机关可能会应被告请求与之进行和解谈判,双方所达成的协议为“行为整改承诺”,包括侵害一方需要采取的补救措施,以及合适的金钱赔偿方案等。在确定可以有效避免或补救公共利益的损害情况下,方可由检察机关与侵害方达成协议,明确约定应补救的措施与期限,以及中止诉讼程序的条件。


摘自《人民法院报》2014年11月18日第二版